Трансфер институтов

Для экономического развития государства нужны качественные институты. Но как быть странам с плохой институциональной средой? Даже если элиты и общество готовы к реформам, создать правила игры, которые помогут экономике расти, может быть непросто. Можно скопировать их у мировых лидеров, но как сделать трансфер институтов успешным? И почему хороший чужой пример далеко не всегда заразителен?

Реформы Петра I, введение законов по французскому образцу на завоеванных Наполеоном землях в Пруссии, реставрация Мэйдзи в Японии, модернизация в Турции при Ататюрке — в мировой истории множество примеров «пересадки» правил игры, работающих в другой стране. Экономисты стали активнее изучать трансфер институтов во второй половине XX века, когда все больше стран стали проводить рыночные преобразования по образцу развитых экономик.

В современной институциональной теории нет строгого определения институционального трансфера или единой концепции, которая бы его описывала. Да и сам термин еще до конца не устоялся — вместо трансфера в литературе можно встретить импорт, пересадку или даже трансплантацию институтов.

К тому же, зачастую сложно отделить локальные институты, которые могли формироваться в том числе под влиянием внешних факторов, от полностью привнесенных извне. Многие институты в той или иной мере скопированы с иностранных образцов. Так что главный вопрос, которым стоит задаваться ученым и политикам, — не в том, стоит ли вообще импортировать институты, а в том, как лучше перенести их и что нужно сделать, чтобы они прижились в новой среде, писал исследователь институционального трансфера в странах Латинской Америки Эндрю Шрэнк.

Чертежи не для всех

Основной вопрос в том, как сильно следует адаптировать импортный институт, чтобы он прижился, но не изменился бы до неузнаваемости. Экономист Дани Родрик сравнивает трансфер институтов с внедрением иностранных технологий. Если это универсальное техническое решение, то достаточно попросить у его разработчиков чертежи и строго им следовать. Родрик считал, что в институциональном смысле таким «чертежом» с конца 1980-х на полтора десятилетия стал «Вашингтонский консенсус» — набор рекомендаций по либерализации экономики. Международный валютный фонд и Всемирный банк использовали его как базовый стандарт для стран, которые занимались рыночными реформами. Во многом на нем были основаны и реформы 1990-х в России, хотя их авторы уделили мало внимания некоторым ключевыми рекомендациями, таким как приоритет расходов на образование и здравоохранение, а также усиление защиты права собственности.

Но технические решения необязательно универсальны, ведь в непривычных условиях технология может работать иначе. К тому же, чертежа может быть недостаточно — например, важные практические знания просто могут быть нигде не записаны. При этом импортные институты могут не только не прижиться, но и нанести вред. Например, если бы Индия поспешила внедрить все нормы, которые требуются по соглашениям Всемирной торговой организации, включая защиту интеллектуальной собственности, то пострадала бы фармацевтическая промышленность страны, которая массово выпускает дешевые аналоги западных лекарств без лицензии. Аналогично строгие экологические стандарты могут быть неприменимы во многих развивающихся странах — издержки, связанные с защитой окружающей среды, могут оказаться непосильно высокими для здешних довольно грязных производств или зависимых от добычи природных ресурсов секторов экономики.

Противники стандартных чертежей призывают полагаться только на специфический страновой опыт, идти особым путем и искать собственные решения методом проб и ошибок. Но это две крайности, которые почти не встречаются в реальности в чистом виде, пишет Родрик. Иностранные рецепты так или иначе адаптируются под местные особенности, а большинство стран пытаются в той или иной мере учесть чужой опыт. По Родрику эффективное решение — золотая середина: нужно внедрять институты, успешно работающие в других странах, но так, чтобы не сразу и не полностью разрушать устоявшиеся правила и практики. Он критиковал рекомендации развивающимся странам сразу использовать наилучшие образцы институтов и писал, что подходящими институтами для развивающихся стран являются институты «второго сорта» — те, что учитывают специфические рыночные условия и недостатки правительства, устранить которые быстро невозможно.

Импорт институтов вместе с товарами

В качестве одного из примеров он приводит Маврикий. В 1970-е это небольшое островное государство не решилось полностью либерализовать торговлю, как уже тогда предписывали рекомендации международных организаций для стран догоняющего развития. Отмена барьеров, которые защищали внутренний рынок страны, могла бы болезненно сказаться не только на национальных производителях, но и на людях, которые могли бы лишиться рабочих мест. Но без интеграции в глобальную экономику страна не смогла бы развиваться.

Власти Маврикия, не отменяя протекционистских мер, стали открывать специальные экономические зоны для предприятий, которые были готовы работать по правилам свободной торговли и экспортировать свою продукцию на мировые рынки. Экспорт резко вырос (одной из крупнейших его статей была одежда), активизировался приток инвестиций, а рынок труда только выиграл, поскольку на этих экспортных производствах стали работать женщины, которые до этого не были трудоустроены. Постепенно успешный опыт особых экономических зон помог властям страны решиться на более широкую либерализацию внешней торговли.

Смешанную стратегию — продвижение экспорта и разнообразные меры поддержки местных компаний — использовали также Китай, Вьетнам и Южная Корея. Но и это не универсальный рецепт, подчеркивает Родрик. В каких-то случаях постепенный подход может не дать никакого ощутимого результата, потому что прежние некачественные институты окажутся сильнее, и реальных преобразований не произойдет. И наоборот: есть примеры стран, которые быстро и успешно внедрили множество зарубежных институтов — среди них Родрик называет пост-коммунистическую Польшу, которая «оптом» импортировала европейские нормы в расчете на более активную евроинтеграцию.

Спрос на импортные институты зависит от множества факторов, например размера страны. Например, в классической работе «Размер наций» Альберто Алесина и Энрико Сполаоре показали, что чем больше страна, тем больше найдется недовольных политикой государства. Универсального набора правил не существует, устойчивый рост экономики зависит от разных факторов, и выбор конкретной политики зависит от исходных условий и исторического наследия, признавал Всемирный банк, предлагая отказаться от «поиска неуловимых наилучших практик и полагаться на более глубокий экономический анализ, чтобы выявить существенные ограничения роста».

Преграды для трансфера

Институты часто не приживаются, если дистанция между новыми правилами игры и культурой страны и распространенными ценностями слишком велика или между ними есть противоречия. Импортные формальные институты (например, новое законодательство, написанное по иностранному образцу) могут оказаться плохо совместимыми с местными неформальными институтами — обычаями и неписаными нормами.

Частный пример — противоречие с привычными социальными ролями и ожиданиями от них. Если полицейские в обществе долгое время воспринимались как люди, которые компенсируют низкую зарплату взяточничеством и связями с организованной преступностью, то реформа законов, описывающих работу полиции по иностранным образцам, может оказаться бесполезной. Но препятствия, связанные с культурой, не являются непреодолимыми, показывают нобелиаты 2024 года Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон: культура может меняться, поддерживая различные институты. Более того, она может меняться не только эволюционно, но и рывками. При этом относительно подвижные культуры могут лучше адаптироваться к изменениям.

Вторая группа проблем, актуальная для любых институциональных изменений, связана с сопротивлением элит, которые могут лишиться своего положения или привычных выгод из-за внедрения импортных институтов.

Шансы на успех выше, если общество и элиты по каким-то причинам уже знакомы с иностранными институтами — например, высока доля мигрантов из страны-донора или между государствами есть тесная экономическая и культурная связь. Трансфер институтов может быть проще в переломные исторические моменты: так, бывшие колонии или пост-коммунистические страны могут быть в большей степени готовы сменить привычные локальные институты на импортные.

Наконец, иностранные институты могут проникать в страну не только по воле и решению государства — они могут приходить вместе с прямыми иностранными инвестициями (в виде практик и правил, которые устанавливаются в филиалах иностранных компаний) или благодаря тому, что национальные предприятия встраиваются в международные цепочки поставок и должны соблюдать не только технические стандарты, но и, например, правила прозрачности бизнеса, раскрытия информации и ведения корпоративной культуры. Исследования показывают, что так с потоками товаров по миру распространялась и идея демократии. Этот эффект наблюдался с конца XIX века, когда в мире шла прошлая волна глобализации.

В современном мире внешняя торговля помогает изменить отношение жителей более авторитарных стран к демократическим ценностям в лучшую сторону, убедились ученые, сопоставляя торговую статистику и данные массовых опросов о ценностных установках. Причем работает этот механизм только в случае импорта товаров и услуг из более демократичных стран: потребляя их, граждане знакомятся с демократией и начинают воспринимать такое государственное устройство как более предпочтительное. Чем ближе торговые партнеры в культурном смысле, тем сильнее это воздействие. В долгосрочной перспективе такой импорт общественных норм может способствовать демократизации, создавая у людей новые запросы к государству. И напротив, снижение интеграции и фрагментация торговли, которые наблюдаются в последние годы, могут негативно повлиять на демократические институты.