Демократия начинает — и проигрывает?

Почему Малайзия и Индонезия, две относительно похожие страны из Южной Азии, начавшие самостоятельное развитие примерно в равных условиях, вскоре пришли к таким разным результатам в области экономики и политического устройства? Правда ли, что следование демократическим рецептам привело Индонезию в тупик, а Малайзия от усиления автократического режима только выиграла? Разбираемся в этих вопросах вместе с Фондом Егора Гайдара — партнером N + 1 по проекту «Великое расхождение».

Случай Малайзии и Индонезии в политологии сегодня едва ли не один из самых популярных. «Великое расхождение» тут происходит буквально на наших глазах — сопоставимые в своем постколониальном развитии страны, приняв разные решения по выходу из финансового кризиса 1997–1998 годов, вот уже двадцать лет идут разными путями. Эти же решения стали камнем преткновения сразу в нескольких знаковых дискуссиях, посвященных взаимосвязи авторитаризма и экономического роста. Ведь согласно большинству теоретических выкладок, диктаторы обеих стран не должны были пережить кризис и уж точно экономический рост не должен начинаться после двадцати лет правления авторитарного лидера.

Однако случай Малайзии и Индонезии ставит все эти существовавшие несколько десятилетий теории под сомнение. Индонезийский диктатор Сухарто, сделав ставку на бóльшую открытость и запустив процесс частичной демократизации, в итоге не смог удержаться у власти и был свергнут. А малайзийский диктатор Махатхир, сохранив верность старому доброму авторитаризму и отвергнув финансовую помощь других государств, мало того что сохранил власть, так еще и перезапустил экономический рост.

Страны-близнецы

До недавнего времени Малайзия и Индонезия не представляли особого интереса для политологов. Обе страны с разницей в десятилетие в середине ХХ века обрели независимость, и обе довольно быстро оказались под властью авторитарного лидера: президентом Индонезии в 1967 году стал Хаджи Мухаммед Сухарто, остававшийся во главе государства тридцать лет, а Малайзия в 1981 году оказалась в руках премьер-министра Махатхира Мохамада, сохранявшего свой пост вплоть до 2003 года. С помощью иностранных инвестиций преимущественно сельскохозяйственные Малайзия и Индонезия с начала 1980-х годов начали ускоренную промышленную модернизацию, постепенно развивая прежде чуждые им области, в том числе электронику и автомобилестроение. Экономический рост обеих стран шел довольно активными темпами, иногда достигая 9–10 процентов в год, хотя и был подвержен существенным колебаниям. А потом настал азиатский финансовый кризис 1997–1998 годов, из которого Индонезия и Малайзия вышли совсем другими.

Тем не менее, долгое время для политологов и экономистов эти страны были скорее характерными примерами в разговоре об авторитаризме и экономическом росте. Особенно учитывая дебаты последних лет о том, как экономический рост зависит от режима — авторитарного или демократического. В ходе этих дебатов, проходивших на фоне глобальных эмпирических исследований, стало понятно, что авторитаризм вовсе не исключает возможность экономического роста, более того, есть очень быстро растущие авторитарные экономики — Китай после Мао и особенно после Сяопина, Сингапур, Южная Корея. Однако в случае, когда ситуация сильно завязана на личность и на действия лидера, этот экономический рост может испытывать сильные колебания. Об этом писал, в частности, известный американский экономист из Нью-Йоркского университета Уильям Истерли.

И это не единственный теоретический подход, в свете которого довольно долго рассматривали Малайзию и Индонезию. Одно из базовых объяснений причин экономического роста в авторитарных режимах — сформулированная еще в середине 1960-х годов экономистом Мансуром Олсоном теория «стационарного бандита». Теория гласит, что если диктатор планирует задержаться у власти хотя бы на пять-десять лет, то ему нет никакого смысла «выжимать» экономику с целью собственной наживы за первые год или два. Для обеспечения постоянного рентного потока лучше поддерживать хотя бы минимальный уровень рентабельности у подконтрольных предприятий, а еще лучше стимулировать на территории экономический рост, который в перспективе пяти-шести лет даст дополнительный источник дохода и диктатору, и его окружению. Такой диктатор, конечно, остается бандитом, поскольку из создаваемых в государстве благ он значимую долю забирает себе, но «стационарность», то есть закрепленность этого бандита на территории и невозможность после ее разграбления «перекочевать» на соседнюю, стимулирует его к самоограничению ради получения дополнительной выгоды в будущем.

Это базовое предположение недавно получило развитие у голландских экономистов под руководством Яна Ван Зандена, доказавших, что даже у таких просвещенных, «стационарных» диктаторов-бандитов есть переломный момент. Первые 15-20 лет диктатуры действительно способны генерировать экономический рост на уровне демократических стран, но примерно к третьему десятку темпы резко замедляются. Причина — слишком большое число рентополучателей в окружении диктатора, которых он продолжает одаривать в ущерб общественному благу, и чем дольше он остается у власти, тем больше у него заводится таких «друзей». Напротив, смена диктатора — пусть даже на другого — в условиях госпереворота, революции или по естественным причинам позволяет хотя бы ненадолго перезапустить экономический рост. Вместе с автократом меняется и часть его окружения, а также частично ослабляются сдерживавшие рост ограничения в конкретных секторах. На примере 57 послевоенных режимов этот тезис доказали также гарвардские экономисты Бен Джонс и Бен Олкен.

Возвращаясь к примеру Малайзии и Индонезии, можно увидеть, что оба государства, находясь в руках авторитарных правителей — Сухарто и Махатхира, а до того их предшественников, — развивались примерно одинаково на протяжении всего периода после обретения независимости. Амплитуда колебаний роста Малайзии была несколько больше, чем у Индонезии, но вместе с тем у нее был и восьмилетний период устойчивого доминирования — с 1988 по 1996 год. А в 1997 году Индонезию и Малайзию настиг так называемый «близнецовый» азиатский кризис — одновременный крах банковской и валютной систем. После десятилетий быстрого экономического роста произошло схлопывание экономик на 7–12 процентов ВВП. В обоих государствах это вызвало резкий всплеск протестной активности, а перед диктаторами встал классический вопрос: что делать?

О том, что может предпринять диктатор, когда его многолетняя власть оказалась под угрозой, тоже написано множество работ. Прежде всего, есть ретроспективный совет политолога Милана Сволика: находясь у власти, следует предвидеть ситуации, в которых твоя власть может оказаться под угрозой, и не делать так называемые «нетрасферабельные инвестиции». То есть не осуществлять широкую репрессивную политику по отношению к оппозиции, не складывать свое окружение только из лично преданных и связанных приятельскими отношениями людей, а главное, не делать лишь это источником упрочения своей власти. В противном случае велика вероятность, что после отстранения от власти бывший диктатор подвергнется преследованию вплоть до смертной казни. Иными словами, чем больше «нетрасферабельных инвестиций» делает диктатор, тем выше становится цена его поражения.

Более того, как утверждают знаменитые экономисты Дарон Асемоглу и Джеймс Робингсон, у авторитарного лидера на пути, описанном Своликом, всегда есть отчетливый момент выбора — пойти по пути демократизации или же усилить репрессии. А как считают Сергей Гуриев* из Sciences Po и Дэниэл Трейзман из Калифорнийского университета, сегодня у диктатора гораздо больше инструментов для удержания власти, чем прежде, и совсем не обязательно применять именно репрессии. Они, конечно, помогают оставаться у власти довольно долго, но в глазах подкованных в истории людей такой режим теряет легитимность, а в обществе нарастают ожесточение и сопротивление. Диктатору достаточно умело манипулировать информацией и столь же умело подавать ее по разным каналам, в том числе якобы не подконтрольным государству, чтобы доказать собственную компетентность и сохранить власть.

И все же, пусть даже диктатору удастся предотвратить протест внутри страны, не исключены глобальные кризисы — и тогда наступает время настоящей проверки. Как гласит большинство описывающих авторитаризм теорий, диктатору пережить кризис крайне сложно, особенно если к тому моменту он находится у власти около двадцати лет — в это время экономический рост в авторитарной экономике и так начинает замедляться, а тут еще и внешний шок. В такой ситуации и оказались лидеры Малайзии и Индонезии — с теоретически предрешенным исходом.

Диктатура в кризисе

Действовать, однако, Махатхир и Сухарто решили по-разному. Первый ключевой вопрос, в отношении которого им предстояло определиться, касался возможности получить помощь от МВФ в обмен на большее открытие экономик и некоторые политические послабления. Второй — выбора между переговорами с оппозицией и поддерживающим ее населением или же усилением репрессий.

Малайзийский премьер-министр Махатхир помощь МВФ отверг, поддержал национальную валюту, закрыл по возможности пути вывода капитала из страны и попытался выборочно договориться с оппозицией. Правящая партия в Малайзии, которая была одним из ключевых авторитарных инструментов контроля, до этого концентрировалась на интересах этнических малайцев, ограничивая участие в политике других групп. Осознав необходимость расширения электоральной базы и обнаружив среди большинства протестующих родственных ему малайцев, Махатхир попытался привлечь немалайский электорат — китайцев и индийцев. Параллельно Махатхир нейтрализовал своего соратника, выступавшего за принятие финансовой помощи со стороны МВФ, — Анвара Ибрагима, а также довольно круто расширил наступление на еще одну мощную в политическом отношении группу — мусульман. Среди них Махатхир сумел реализовать принцип «разделяй и властвуй», одновременно поддерживая более умеренное крыло мусульман, в политике представленное Панисламской Малайзийской партией, и преследуя группы тех приверженцев ислама, — далеко не всегда более радикальных, но представляемых в медиа таковыми, — переговоры с которыми прошли безуспешно.

Параллельно Махатхир решил провести своего рода «патриотизацию» малайского бизнеса. В спокойные времена в поддерживающую его коалицию входили как представители китайского, глобального бизнеса, так и местные, малайские, аффилированные с государством нацчемпионы. Отказавшись от иностранной помощи и введения жесткой бюджетной дисциплины, малайзийский лидер нарастил госсубсидии в пользу малайского бизнеса и установил фиксированный курс местной валюты к доллару, что било по интересам бизнес-групп из Китая. Несмотря на мощное сопротивление китайцев и оказанную ими поддержку альтернативному кандидату Анвару Ибрагиму (в 1998 году арестованному и осужденному на 15 лет тюрьмы), Махатхир сумел не только удержать власть в своих руках, но и выиграть следующие выборы в парламент.

Самое удивительное, что, отвергнув международный рецепт оздоровления экономики, но сумев добиться быстрой политической стабилизации, Малайзия пережила этот разрушительный экономический кризис спокойней и смогла вернуть высокие темпы экономического роста быстрее, чем ее индонезийские соседи.

Индонезийский диктатор Сухарто, стоя на пороге тех же двух ключевых решений, под натиском протестов тоже попытался пойти на частичные уступки оппозиции, расширить свою электоральную базу и соответствующим образом переформатировать элитную коалицию. Но, поколебавшись, он все же принял помощь МВФ, сохранил рынки открытыми и, таким образом, сделал ставку на крупные промышленные бизнес-группы в традиционных секторах, преимущественно контролируемых выходцами из Китая и во время кризиса занятых в основном выводом капитала из страны. В то же время, свернув программы господдержки и девальвировав валюту, Сухарто лишил как экономической, так и рентной подпитки местные индонезийские бизнесы, подтолкнув их к финансированию оппозиционной демократической партии и ее лидера — дочери предшественника Сухарто — Мегавати Сукарнопутри.

Несмотря на то, что самому Сухарто в марте 1998 года удалось переизбраться на очередной срок, стихийные митинги и демонстрации преимущественно индонезийской молодежи не утихали. Жесткий разгон демонстрантов с жертвами лишь вывел на улицы Джакарты еще больше людей. Уже в мае Сухарто и выстроенная им элитная коалиция не устояли — диктатор ушел в отставку, правящая партия проиграла следующие выборы, произошла существенная либерализация и демократизация законодательства, и на фоне всего происходящего о независимости от Индонезии заявил Восточный Тимор.

Однако успех демократической трансформации, привлечение международного финансирования, достаточно короткий период политической нестабильности и установление новых демократических правил не смогли обеспечить Индонезии такой же быстрый выход из экономического кризиса, какой смогла продемонстрировать Малайзия. Перестроенная Махатхиром коалиция оказалась не только более успешной политически, но и сумела почти вплоть до 2008 года удерживать темпы экономического роста в среднем выше, чем у соседей. И даже относительно безболезненно пережить новый пришедший со стороны шок — так называемый «кризис доткомов» 2001 года, когда темпы экономического роста Малайзии упали до 0,5 процента в год.

Казус Малайзии

Малайзийское решение проблемы заставило специалистов поставить под вопрос большое количество прежних теоретических выкладок. Американский политолог Том Пепински в 2009 году даже выпустил книгу, посвященную этим двум странам. Он предположил, что «выживаемость» авторитарных режимов в критические моменты зависит вовсе не от усиления репрессий или же демократизации, которые они могут предпринять, а от умения диктатора производить корректные перестановки в поддерживающей его элитной коалиции.

Дело в том, что на взгляд обывателя авторитарные режимы порой мало чем отличаются от демократий: родители так же водят детей в школы по утрам, копят на машину и квартиру, ходят на выборы, выезжают за рубеж и, в принципе, не ощущают особых притеснений. Успешные диктатуры научились почти ни в чем не проявлять свою диктаторскую сущность публично, по крайней мере до тех пор, пока в стране наблюдается экономический рост, а вместе с ним и рост уровня жизни населения. Если благосостояние граждан, пусть и невысокими темпами, но растет, то любые манипуляции на выборах — от контроля над медиа до прямых вбросов бюллетеней — будут восприниматься большинством населения как «перегибы», но не настолько существенные, чтобы выходить из-за них на улицы с протестом. Примерно тот же процесс происходит и в элитах: экономический рост позволяет диктатору покупать лояльность наиболее важных для устойчивости режима групп, перераспределяя между ними госконтракты, посты в иерархии и прочие виды ренты. Это все позволяет избежать кошмара любого диктатора — раскола элит.

Но кризис меняет все. В демократиях население, видя, что действующее правительство довело страну до экономического спада или не может справиться с потрясением, пришедшим извне, — приходит на следующие выборы и меняет власть. В отдельных случаях особо нерасторопных правителей граждане отправляют в отставку или заставляют изменить политический курс с помощью митингов, забастовок и других активных действий. Оппозиции или контрэлите во всех этих эпизодах важно воспользоваться недовольством населения, чтобы, аккумулировав его, прийти к власти.

Однако диктаторы власть не отдают. В условиях кризиса, чувствуя недовольство и давление населения, авторитарные лидеры пытаются с помощью дополнительных инструментов — репрессий, нагнетания пропаганды, «образа врага», локальных войн, имитационной демократизации, «посадок» и отставок наиболее одиозных, раздражающих население фигур — удержаться у власти. Проблема в том, что у любого такого инструмента есть своя «цена», которую диктатор платит той элитной группе, которая сумеет его реализовать. Самый простой пример — создание нового полицейского спецподразделения, предельно лояльного автократу, готового на разгон митингов и физическое преследование оппозиции. Но в кризис рентный поток сокращается, денег — как на содержание старой коалиции в полном составе, так и на «новые» инструменты удержания власти — не хватает. В этот момент наступает самый сложный для диктатора период: переконфигурация элитной коалиции. Ценность каждой группы в элите условно взвешивается, исходя из решаемых ею задач по удержанию власти и способности диктатора при необходимости избавиться от этой группы без дополнительных политических рисков. В итоге диктатор решает, кого в коалиции оставить, поручив им новые задачи, а кого — изгнать.

Том Пепински в своем исследовании показал, что переформатирование коалиции, которое предпринял Махатхир в Малайзии, оказалось намного более успешным, чем у его индонезийского соседа. При этом «удаче» малайзийца способствовали и объективные условия — в его коалиции и так уже доминировали бизнес-группы с так называемым «фиксированным» капиталом, их вложения в местную экономику не могли быть быстро выведены за рубеж, а значит, они сами были кровно заинтересованы в устойчивости текущего политического режима.

PEMANDU

В споре о том, что именно позволило Малайзии перезапустить экономический рост, присутствует точка зрения экономистов, призывающих оценивать ситуацию как удачное сочетание долгосрочных факторов, и точка зрения политологов, делающих акцент на действиях ее лидера — Махатхира. Но, как это ни удивительно, интереснее всего случай Малайзии сегодня ни тем и ни другим, а специалистам по госуправлению. В 2015 году Всемирный экономический форум признал правительство авторитарной Малайзии одним из десяти самых эффективных в мире. Малайзийский опыт перестраивания модели госуправления входит в учебники лучших бизнес-школ, его пытаются заимствовать в других развивающихся странах — ЮАР, Танзании, Индии и даже в России.

После того, как по Малайзии и Индонезии в 2009 году ударил новый — общемировой — экономический кризис, малайзийцы решили взяться за масштабные реформы. На тот момент обе страны успели столкнуться с классической «ловушкой среднего дохода», когда средняя заработная плата и подушевой доход не соответствуют имеющейся квалификации работников, что не позволяет стране конкурировать ни с более, ни с менее развитыми странами. На этом фоне по Малайзии кризис ударил сильнее, хотя Индонезия преодолеть «ловушку среднего дохода» не может до сих пор.

В том же году к власти в Малайзии пришел Наджиб Разак, который, задумав реформы, тем не менее, решил прежде разобраться, почему предыдущие программы модернизации страны по большей части проваливались. Проблема оказалась в тотальной неэффективности системы госуправления, что неудивительно для любой автократии. Планы ставились, но не достигались — неподотчетное обществу правительство бюрократы среднего звена делали все, чтобы ничего не делать, а сама авторитарная верхушка была озабочена накоплением капиталов и удержанием собственной власти. Расписавшись в минусах собственного авторитарного режима, команда премьера Разака попробовала решить хотя бы первую часть проблем, а за образец взяли последний международный опыт успешного реформаторского правительства — британских министров под руководством Тони Блэра. Те создали специальный центр Delivery Unit, который отвечал только за имплементацию реформ и подчинялся напрямую премьер-министру, при этом работающие в нем чиновники были освобождены от рутины своего ведомства и максимально публичны.

Малайзийцы не стали пытаться напрямую копировать опыт Delivery Unit. Но при этом признали, что правящая партия побеждает на выборах вовсе не благодаря знанию истинных чаяний избирателей, и для начала решили обсудить со всеми, в какую сторону и зачем двигаться. Для авторитарной Малайзии это было удивительным шагом. Тем более что в результате удалось достичь большой степени транспарентности плана реформ, заинтересовать идеями перемен значимую часть страны, в том числе экспертов, бизнес-сообщество и чиновников, и преодолеть «авторитарную» проблему неподотчетности бюрократии обществу. Для реализации реформ было создано специальное управление PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit). Каждый рабочий день и каждая рабочая неделя чиновника, который занимался реализацией реформ, должны были заканчиваться достижением конкретного, заранее поставленного результата. Если результат обеспечен не был, чиновник должен был публично объяснить, почему так произошло.

В итоге малайзийская программа трансформации получила широкую популярность за рубежом, вновь актуализировав вопрос о способности авторитарных систем не только к экономическому росту, но и к самореформированию. Однако для самих малайзийцев результаты не выглядят бесспорными. С 2009 по 2015 год Малайзия сделала большой рывок в качестве госуправления, эффективности расходования бюджетных средств, легкости ведения в стране бизнеса, уровне оказываемых госуслуг населению. Хоть и не такими большими темпами, как раньше, но все же возобновился экономический рост, в два раза увеличились бюджетные доходы, на 37 процентов вырос ВВП на душу населения, и примерно на столько же сократилась крайняя бедность. Однако осталась нерешенной проблема неподконтрольности обществу правительства и самого премьер-министра. В итоге с 2015 года в жесткую оппозицию к Наджибу Разаку перешел сам Махатхир — он обвинил правительство в коррупции и присвоении средств в рамках PEMANDU и потребовал его отставки.

Случай Малайзии и Индонезии не так давно оказался в фокусе внимания и в дискуссии российских политологов про гибридные режимы, инициированной Екатериной Шульман и Григорием Голосовым. Главный вопрос был все тот же: способен ли авторитаризм к самотрансформации? Кажется, опыт Малайзии говорит, что да, диктаторские режимы могут изменяться под давлением внешних вызовов и такое их «самореформирование» для экономики и уровня жизни населения выгоднее, чем резкое крушение, как это произошло с режимом Сухарто в Индонезии. Но важен также вопрос о рассматриваемом горизонте. Демократизация Индонезии, начавшаяся в 1998 году, на сегодняшний день явно не завершена. Разные политические силы борются за власть на фоне неплохих темпов экономического роста. В Малайзии, несмотря на возросшую из-за PEMANDU транспарентность и большую открытость, режим остается авторитарным, а значит, он больше подвержен политическим рискам.
Авторитаризм — каким бы экономически эффективным он ни был — это всегда бомба замедленного действия. Возможно, из-за своей большей централизации и иерархизации он способен справиться с необходимыми трансформациями быстрее слабых, неконсолидированных демократий, так как может обращать меньше внимания на общественное мнение и сопротивление бюрократии, но в самом ядре авторитарного режима заложено базовое противоречие этой эффективности. Интересы диктатора и его окружения всегда будут выше интересов общества, а значит, рано или поздно они столкнутся, что приведет сначала к имитации авторитарной верхушкой общественно-полезных действий — строительству «потемкинских деревень», как это, возможно, происходит в Малайзии сегодня, а затем, когда имитацию поддерживать уже будет невозможно, новым социальным потрясениям.

Михаил Комин, Татьяна Трофимова

* 10 марта 2023 года Сергей Гуриев был включен Минюстом РФ в реестр иностранных агентов