Вольные и невольные города Балтии

В прошлом Клайпеды, Калининграда и Гданьска — много общего. Некогда это были три в равной степени процветающих порта на Балтике, все три долгое время находились под властью Пруссии. Однако после окончания Второй мировой войны их пути разошлись. Означает ли это, что никакого «эффекта колеи» для городов и даже стран не существует и прежние культурные, экономические и политические модели вовсе не обязательно предопределяют собой их будущее? Разбираемся в этом вместе с Фондом Егора Гайдара, партнером N + 1 по проекту «Великое расхождение».

Все три города расположены на берегу Балтийского моря, изогнувшемся дугой с севера на юг; центр дуги, где находится Калининград, отстоит от каждого из ее концов — Клайпеды на севере, Гданьска на юге — примерно на 200 километров. У всех трех городов есть общее продолжительное прошлое в составе Восточной Пруссии. Все они некогда были процветающими портами в составе Ганзейского союза.

Теперь Гданьск принадлежит Польше, Клайпеда входит в состав Литвы, а Калининград с прилегающей областью является российским эксклавом, отделенным от основной территории государства польской, литовской и белорусской границами. Однако сегодня между путями развития этих трех балтийских городов гораздо меньше общего, чем можно было бы предположить, оглядываясь на их историю. Три морских порта, три городских экономики, три городских сообщества и модели управления — глядя на эти города с высоты птичьего полета, увидеть разницу между ними сложно, но если пройтись по их улицам, не останется сомнений, что судьба трех балтийских портов — пример «Великого расхождения».

Из рук в руки

Калининград, Клайпеда и Гданьск могли бы послужить идеальным материалом для многих исследователей. В перечне оснований для сопоставления — и смежное расположение друг рядом с другом на берегу Балтийского моря, и портовая специализация, и общее историческое прошлое. Особенно перспективными эти три города, как кажется, могли бы быть для исследователей взаимосвязи институтов и ценностей, а также для сторонников теории path dependence, или «эффекта колеи», акцентирующих внимание на институциональных ловушках, которые определяют развитие стран на многие десятилетия вперед.

Из всех трех городов, пожалуй, самая спокойная история досталась Калининграду, бывшему Кенигсбергу. Город возник в конце XIII века вокруг королевского замка, в строительстве которого поучаствовал Тевтонский орден. В 1525 году Кенигсберг стал столицей Прусского герцогства, а с 1773 по 1945 годы пребывал в составе немецкой провинции Восточная Пруссия.

В истории города был достаточно долгий период, когда Прусское герцогство находилось под властью Польши, а во время Семилетней войны его на четыре года захватывали русские. Но в целом многие десятилетия и даже столетия Кенигсберг оставался в одних руках. В начале ХХ века под властью немцев тут цвели югендстиль и баухаус, отстраивались кирхи, был отреставрирован замок. А в 1945 году по итогам Второй мировой войны город был «освобожден» советскими войсками, и так русские второй раз оказались на его территории, только на этот раз надолго.

Клайпеда, тогда носившая название Мемельбург, была заложена в середине того же XIII века Ливонским орденом. Но довольно быстро, уже в 1384 году, город был захвачен Тевтонским орденом, и дальше его история в общих чертах стала довольно сильно напоминать историю Калининграда. Вплоть до кратких переходов из рук в руки — с 1629 года город на шесть лет оказался во власти шведов. Но сказать, что история Мемеля-Клайпеды была столь же спокойна, нельзя — уже с XV века город упоминается под двумя названиями, поскольку там сосуществовало и немецкое, и литовское население. Явной вражды между ними не наблюдалось, но в начале ХХ века, после распада и Российской, и Германской империй, национальные устремления и немцев, и литовцев вышли на первый план.

В 1920 году город поступил под управление Антанты, формально оставаясь немецким, пока в результате Мемельского восстания уставшая ждать решения по юрисдикции Литва не присоединила его к себе, предоставив ему, правда, некоторую автономию. Под властью Литвы город оставался с 1924 по 1939 год, после чего на шесть лет снова стал немецким. Каждая манипуляция сопровождалась соответствующей переменой названия. По состоянию на 1924 год в Клайпеде жили 59 тысяч немцев, 37 тысяч литовцев и 34 тысячи мемельлендеров, которые считали себя отдельной группой. По итогам Второй мировой войны Клайпеда вошла в состав Литовской ССР.

История города Гданьска, он же — Данциг, на этом фоне выглядит самой бурной. Старейший из трех городов был основан в 997 году в составе Польши, но в 1308 году оказался, как и Калининград с Клайпедой, под властью Тевтонского ордена, которая продлилась полтора века. Потом снова вернулся в Польшу, в после ее раздела в 1793 году надолго оказался — еще один общий момент в истории трех балтийских портов — в руках Пруссии. В начале XIX века Гданьск на протяжении шести лет был занят французами, а в 1919 году, после распада империй, управление городом взяла в свои руки Лига наций.

Следующие двадцать лет город не принадлежал никому, выпускал свою валюту, и этот опыт вольности стал самым полным и существенным в его истории, хотя и прежде Гданьск при каждой возможности пользовался правами самоуправления и проводил независимую политику. В 1939 году он стал одной из причин начала Второй мировой войны, а после ее окончания был возвращен Польше.

После того как британский экономист Ангус Мэдисон свел в единую таблицу данные о развитии разных стран за два тысячелетия (хотя наиболее достоверными из них считаются данные за последние двести лет), стало понятно, что у стран существуют определенные траектории развития и перейти с одного трека на другой им довольно сложно даже в ходе модернизационного рывка. Приверженность низкому треку и неспособность взять более высокий исследователи-институционалисты и называют «эффектом колеи», который возникает по многим причинам: в силу национальной идентичности, задающей границы развития; из-за изначально неверно выбранного институционального механизма; по причине разрыва между формальными и неформальными институтами, управляющими течением жизни; и так далее.

История развития всех трех городов — Калининграда, Клайпеды и Гданьска — могла бы стать материалом, подтверждающим существование «эффекта колеи» на уровне городов: общее историческое прошлое в рамках Тевтонского ордена, а потом Восточной Пруссии и сходные механизмы управления так задали траекторию их развития, что сойти с нее они не могли даже при смене очередного «владельца».

Однако нынешнее состояние этих городов опровергает такое предложение. Польский Гданьск успешно развивается как порт, является важным компонентом в самоидентификации его жителей, состояние его исторического центра близко к идеальному, а планы на развитие имеют весьма далекий горизонт.

Литовская Клайпеда, по последним показателям, как порт еще успешнее Гданьска, но уступает ему в значении для самоидентификации жителей, которые склонны считать себя больше литовцами, чем непосредственно жителями Клайпеды, и пока скорее законсервировала свой небольшой исторический центр, не привлекая большого количества туристов.

Российский Калининград в этой тройке, несмотря на свою самую спокойную историю, вызывает больше всего вопросов. Все последние годы объем грузооборота порта неуклонно снижается, жители города с трудом определяются со своей идентичностью и куда больше считают себя жителями области и европейцами, чем калининградцами, а в 2010 году российские власти официально лишили Калининград статуса исторического города.

Городская вольница

Но, изучая историю Калининграда, Клайпеды и Гданьска, можно заметить и несколько существенных различий. Одно из них — разная степень независимости этих городов на протяжении их истории. Если Гданьск знал долгие периоды вольности как в составе разных государств, так и вне их, то в истории Клайпеды автономность была скорее эпизодическим явлением, а в истории Калининграда и вовсе отсутствовала. Таким образом, возможно, причины расхождения — не столько в том, через сколько рук прошел тот или иной город и насколько спокойной была его история, а в том, каким был запрос горожан на самостоятельность и как они договаривались с теми «руками», в которые попадали.

Все эксперты, начиная от философов древности и заканчивая современными гуру госуправления, всегда утверждали, что идеальное состояние для развития города — полная независимость горожан и городских властей от какого-либо центра силы в принятии управленческих решений. Нельзя сказать, что этот идеал совсем уж недостижим: история знает примеры независимых греческих полисов и средневековых «вольных городов». Отличительная черта и тех, и других — удачное сочетание географического положения, особенностей городской экономики и системы управления.

С географией и экономикой все более-менее просто: города Ганзейского союза, итальянские города-государства, да и эллинские полисы жили во многом за счет пересечения торговых путей, формируя крупные и удобные хабы, соединяющие между собой части Европы и Азии. Удобный порт, тихая гавань и доступ к морю — вот рецепт роста городской экономики, в том числе ремесленных производств, банковского дела и первых мануфактур.

Несколько сложнее обстоит дело с преимуществами «вольных городов» в сфере управления. Вопрос здесь не столько в возможностях быстрой концентрации имеющихся, пусть и довольно скромных ресурсов на наиболее важных для города направлениях — этим могут похвастаться и небольшие корпорации, и отдельные регионы, и малоразмерные страны с жесткой вертикалью власти, — сколько в отсутствии двойной, а то и тройной системы властного подчинения.

Известный американский политолог Роберт Брукс еще в начале XX века выпустил статью-манифест о ценности абсолютной городской автономии, где описал особую систему стимулов, возникающую в «вольных городах». Во-первых, один уровень власти в городе гарантирует максимальную политическую ответственность мэрии — жители и элиты знают, что только мэр отвечает за все их беды и победы и, соответственно, требуют с него результатов, а мэру не удается списать неудачи на вышестоящее начальство и его ограничения. Именно это ставит под контроль любые проявления экономической и политической коррупции.

Во-вторых, свободные города лишены институционального конфликта между главами муниципального и регионального уровней власти. Глава региона — каким бы прогрессивным он ни был — всегда заинтересован в ограничении городской вольницы и сдерживании роста экономики регионального центра, чтобы не «выращивать» себе политического оппонента в виде сильного и популярного выходца из местной элиты. Пользуясь своим более высоким положением в иерархии, условные «генерал-губернаторы» искусственно сдерживали, да и сегодня продолжают сдерживать городское развитие, перераспределяя ресурсы в пользу менее развитых городов и сельских территорий.

В-третьих, еще один позитивный стимул вольного города — отсутствие необходимости тратить ресурсы на решение проблем федерального уровня: национальную безопасность, поддержание единой системы мер и стандартов, регулирование денежного оборота. Правда, именно фактическая беззащитность «вольных городов» в противостоянии крупным, объединенным государствам-агрессорам и стала причиной их падения с окончанием периода феодальной раздробленности в Европе.

Но самоуправляемые города как феномен вернулись на карты Европы вместе с первыми попытками формирования общеевропейской системы безопасности. Так, статус вольного города был дарован польскому Кракову по результатам Венского конгресса 1814-1815 годов. Гарантами его вольницы стали три супердержавы того времени — Россия, Пруссия и Австрия.

В результате формирования Версальско-Вашингтонской системы международной безопасности после Первой мировой войны вольницу получил и Гданьск, бывший тогда Данцигом, который сохранял независимость двадцать лет — вплоть до начала немецкой оккупации в 1939 году. Формально город управлялся через созданную в тот же период Лигу Наций, но реально все это время немецко-польские городские элиты вполне успешно выторговывали себе у Второй Речи Посполитой и международных арбитров существенные полномочия в экономике, транспортной политике, социальной сфере, образовании и даже международных вопросах.

Именно в этот период вольный город Данциг восстановил центральную роль морского порта в своей экономике, стал активно привлекать инвестиции (правда, в основном немецкие) и пытался копировать наиболее экономически успешную модель портов Гамбурга и Роттердама — еще двух известных европейских городских вольниц.

На троих

Судя по статистике грузооборота трех балтийских портов, Гданьск и Клайпеда развиваются сегодня вполне успешно. За 2016 год первый пропустил через себя 37,3 миллиона тонн, второй — 40,1 миллиона тонн грузов и продолжает уверенно наращивать оборот. Дела же в Калининграде идут чем дальше, тем сложнее — 11,7 миллиона тонн в 2016 году наряду с постоянной тенденцией на снижение. При этом 38 процентов этого объема после сокращения экспорта и импорта в результате санкций и переброски грузов в петербургский порт приходится на агропромышленную компанию «Содружество», имеющую в порту собственный терминал и фактически в одиночку вытягивающую общие показатели.

Правда, в Калининграде есть еще один порт — калининградский морской торговый порт (КМТП), находящийся в частном владении: часть акций принадлежит местному политику, еще часть находится в доверительном управлении, а остальными владеет зарегистрированный на Виргинских островах оффшор. У КМТП дела идут не лучше: грузооборот достигает лишь 3 миллионов тонн в год. Поэтому оба калининградских порта — и частный, и государственный — проигрывают конкуренцию и Гданьску, и Клайпеде.

Однако текущая экономическая ситуация не единственное, чем российские эксперты склонны объяснять затянувшуюся кризисную полосу в истории калининградского порта. Еще одна причина — мелководность берегов Балтийского моря, с которой конкуренты, Гданьск и Клайпеда, справляются намного лучше: первый уже давно принимает океанские суда, а вторая планирует провести углубление дна в порту и стать аналогичным транспортным хабом. Кроме того, против Калининграда может играть и его «островное» положение — с одной стороны, он является особой экономической зоной, а с другой — отделяющие его от основной территории России страны устанавливают высокие тарифы на перевозку грузов по своей территории, что сильно удорожает стоимость собственно груза.

Насколько решающими являются эти причины, сказать сложно. Даже эксперты признают, что часть поставщиков грузов в Россию выбирают порт Гданьска, хотя могли бы завозить грузы в Россию непосредственно через российский порт. Кроме того, современные тенденции на «регионализацию» портов приводят к тому, что крупный морской порт больше не обслуживает интересы только своего города, решающей становится именно организация транзита: грузы, которые проходят через порт, в подавляющем большинстве случаев предназначены для рынков как минимум нескольких соседних регионов, а может быть, и соседних стран. И тут возникает вопрос, в чьих руках находится система управления порта — городских или федеральных.

Автор книги «Метрополии морей» Карл Лёбе, однако, предлагает не торопиться с предположением, что лучший вариант портового управления реализуется лишь на федеральном уровне. Забирая порт из городского управления, вы окончательно превращаете его в «транзитное окно», которое высасывает из города ресурсы, а взамен дает лишь несколько сотен рабочих мест. Эффективнее попробовать выстроить экосистему, в рамках которой порт  будет сердцем городской экономики. Региональный, а уж тем более федеральный уровень власти прямо не заинтересованы в создании такой экосистемы, личная мотивация здесь может быть только у избранного мэра, несущего политическую ответственность перед жителями.

С 2016 года в Калининграде фактическое руководство городом осуществляет не напрямую избранный мэр, а назначаемый при непосредственном участии губернатора области сити-менеджер. До этого такая же политическая система действовала здесь с 2008 по 2012 год, а следующие четыре года Калининградом руководили близкие к главам региона силы. Сам регион до принятия в 2013 году отдельной федеральной госпрограммы не пользовался особым вниманием Москвы: финансирование было слабым, а общая зарегулированность — высокой.

В итоге создать экосистему вокруг калининградского порта не удалось: из потенциального драйвера развития он превратился в пусть и довольно мощную по средним меркам, но обособленную от городской экономики структуру. Власти Калининграда не имеют прямой мотивации, да и каких-либо инструментов для большей интеграции города с портом, а команда губернатора из-за иерархической удаленности и большого клубка областных проблем не вкладывается в порт в достаточной степени — единственный в России незамерзающий порт на Балтике управляется вместе с остальными, соседними портами через единую централизованную госкомпанию.

Клайпедский порт, с тех пор как Литва получила независимость, управляется намного более умело. Вильнюс, хотя он и напрямую заинтересован в ориентации порта на нужды общелитовской экономики, а также в транзите грузов через Литву в соседние страны, в том числе Россию, с каким-то чрезмерным регулированием в «морские дела» не влезает. Несмотря на то, что фактическое руководство порта осуществляет госкомпания, дирекция которой напрямую подчинена правительству Литовской Республики и федеральному министерству путей сообщения, ей приходится учитывать городскую проблематику из-за входящих в совет порта и смежные ассоциации представителей местных властей и общественных движений.

Гданьское воеводство не может похвастаться хорошими отношениями и полным взаимопониманием с федеральным правительством в Варшаве, но, пользуясь исторически присущими ему автономией и свободолюбием, навязывает центру свою повестку, что зачастую не обходится без конфликтов. Вопрос порта, акции которого принадлежат как федеральному министерству финансов, так и местному муниципалитету, неоднократно всплывал в подобных спорах, но местной власти удается отстоять свои интересы, причем не только в экономических, но и в эстетических вопросах — весной прошлого года специально созданное городом архитектурное жюри выбрало один из проектов креативного оформления водных фортов порта Гданьск.

Точка расхождения

Если не вдаваться в подробности истории Калининграда, Клайпеды и Гданьска, то точка их расхождения может показаться очевидной. В 1945 году, по итогам Второй мировой войны, после достаточно большого общего прошлого каждый из этих городов оказался там, где он сейчас находится.

Гданьск, окончательно войдя в состав Польши, был освобожден от немцев, сразу же начал восстанавливаться, и сегодня этот процесс практически полностью завершен. Клайпеда после штурма советскими войсками была сильно разрушена, в том числе в части жилого фонда, но, став частью Литовской ССР, сумела сохранить исторический центр и постепенно отстроиться заново. Калининград же, как кажется, запустил прямо противоположный процесс: начался демонтаж немецких исторических памятников, старый город не восстанавливался, руины замка были снесены в конце 1960-х годов, а на месте старого Профессорского кладбища построили гаражи. И этот процесс продолжается до сих пор.

На фоне этого слабая самоидентификация молодежи Калининграда с городом не выглядят удивительными. Как и то, что за все постсоветские годы город так и не смог провести референдум по возвращению ему исторического названия. Похоже, что более глубинная причина расхождения трех балтийских городов заключается в разной степени вовлеченности жителей в городское управление и, соответственно, в разной мере политической ответственности городской власти.

В мировой политологии широко известен принцип субсидиарности: проблема жителей должна решаться на максимально близком к ним и источнику возникновения сложностей уровне власти. Чем ближе к жителям их выборная власть, чем большими полномочиями по решению проблем она обладает, тем больший процент жителей чувствует возможность и важность своего участия в городской политической жизни, а значит растет и привлекательность городской идентичности.

Идентичность выступает одновременно и источником новых требований горожан к власти, и аргументом власти в торге за полномочия с регионом или федеральным центром. Подобную закономерность на примере работы федеративных институтов ЕС неоднократно прослеживали такие европейские политологи, как Андреас Фолсдаль, Эрик Эрикссен и многие другие.

Однако, видимо, в случае портовых городов, сама экономика которых подразумевает ориентацию не на внутренний спрос, а на вопросы транзита и более широкий рынок, подконтрольность власти и низовой запрос горожан на решение местных задач становятся ключевыми факторами успешного развития.

Вольный город Гданьск и свободолюбивая Клайпеда смогли переключить функционал своих портов со сплошного транзита на локальные проблемы, хотя в этом им и помогли традиционно большие полномочия местных властей в подобных вопросах. Возможно, именно в этом сказался описанный выше «эффект колеи». Но Калининград, помещенный в тиски между федеральными интересами транзита и традиционной слабостью российских регионов в их переговорах с центром, не может переломить тенденцию «регионализации» своего порта, к тому же и так экономически не слишком успешного.

Михаил Комин, Татьяна Трофимова